Article paru dans Actu-Juridique.fr
Outil juridique au service de la justice internationale ou de la justice d’un pays, utilisées pour traquer les fugitifs, c’est un fait, les notices rouges diffusées par l’organisation Interpol sont d’une actualité brûlante. Aborder leur valeur juridique sous l’angle de leur réception par les différents systèmes juridiques des pays membres d’Interpol est donc un sujet d’importance qui, paradoxalement, est peu abordé. Car la procédure pénale obéit presque exclusivement, en dehors notamment de la procédure applicable devant la Cour pénale internationale, à des règles nationales, si bien qu’il faut se poser la question de savoir dans quelle mesure une notice rouge permet de produire des effets juridiques allant jusqu’à la privation immédiate de liberté. L’un des plus grands principes auquel on identifie volontiers un Etat de droit énonce en effet que « Nul ne peut être arbitrairement détenu ». Si cet interdit est gravé dans le marbre de la Constitution française en son article 66, le code pénal prend le relais de celui-ci en réprimant les atteintes à la liberté individuelle[1]. L’article 432-6 prévoit notamment que : « Le fait, par un agent de l’administration pénitentiaire, de recevoir ou retenir une personne sans mandat, jugement ou ordre d’écrou établi conformément à la loi, ou de prolonger indûment la durée d’une détention, est puni de deux ans d’emprisonnement et 30 000 euros d’amende ». Arrêtons-nous ici sur les termes qui nous intéressent à savoir : « Sans mandat, jugement ou ordre d’écrou établi conformément à la loi ». Il s’avère en effet que les personnes qui font l’objet d’une arrestation provisoire dans la perspective d’une hypothétique demande d’extradition sont fréquemment écrouées à partir d’un objet juridique qui ne ressemble, ni de près ni de loin, à un mandat d’arrêt, à un jugement ou à un ordre d’écrou conforme à la loi. Cette situation, pour incongrue qu’elle soit, correspond pourtant à une pratique ancienne qui prête le flanc à de nombreuses critiques tout en exposant les acteurs de la chaîne pénale à un risque pénal. Cette exposition tient en réalité aux effets que confère aux notices rouges l’enregistrement de celles-ci dans un système de traitement de données. Ces notices, aussi médiatiques qu’incontournables dans la lutte contre la criminalité à grande échelle, demeurent quelque peu mystérieuses quant à leurs effets juridiques disproportionnés au regard de leur nature, effet sur lesquels il convient d’alerter tant le législateur que les praticiens du droit.
UNE DETENTION SANS DROIT NI TITRE
Une notice rouge n’est rien d’autre qu’un avis de recherche international qui prend la forme d’un fichier, c’est-à-dire d’un traitement de données personnelles dans le système d’information géré par l’organisation Interpol, organisation à laquelle adhèrent 196 pays, dont la France. Sur son site internet, l’organisation prend le soin de préciser que « la notice rouge n’est pas un mandat d’arrêt international » et que « les pays membres appliquent leur droit pour décider d’arrêter ou non la personne ». Ce qui revient à se poser la question : que prévoit la procédure pénale française ? La France confère à une notice rouge la valeur de demande d’arrestation provisoire permanente. Cette valeur ne tiendrait qu’à l’existence d’une circulaire du 31 juillet 2008, que cite le Professeur REBUT dans son Précis de Droit pénal international[2]. Non seulement une circulaire ne saurait valablement constituer le fondement d’une privation de liberté, mais il se pourrait en outre que celle-ci, inaccessible, ne fasse plus partie de l’ordonnancement juridique. Il n’a donc pas été possible de vérifier son caractère impératif ni dans quelle mesure cet acte peut faite l’objet d’un recours pour excès de pouvoir en raison des effets que la circulaire est censée produire sur la situation des personnes[3]. Pour qu’une demande d’arrestation provisoire soit effective, il suffit donc que la personne qui en est l’objet soit intégrée dans le fichier des personnes recherchées[4]. En France, le base de données désormais pertinente est le fichier portant création d’un traitement de données à caractère personnel dénommé « Gestion électronique des demandes d’arrestation provisoire en vue d’extradition – Interpol (GERRPOL) ». Il a été créé par un décret n°2018-376 du 22 mai 2018. Or, un fichier crée par un décret ne saurait équivaloir à un mandat, à une décision de justice ou encore à un ordre d’écrou lequel doit en outre être conforme à la loi. En effet, aux termes de l’article 34 de la Constitution, la procédure pénale relève du domaine de la loi, et non pas de celui du règlement[5]. Même si la chambre criminelle de la Cour de cassation considère que la personne qui fait l’objet d’une arrestation provisoire n’est pas soumise au régime de la garde à vue, celle-ci étant réservée aux personnes soupçonnées d’avoir commis des infractions susceptibles d’être poursuivies en France[6], l’arrestation provisoire n’en demeure pas moins dans le champ de la procédure pénale. Elle relève donc, à ce titre, du domaine de la loi au sens de l’article 34 de la Constitution. D’ailleurs, au moins deux dispositions du code de procédure pénale, insérées dans une section relative à la procédure d’extradition de droit commun, concernent directement l’arrestation provisoire. Néanmoins, aucune disposition légale ne permet de conférer aux notices rouges un quelconque effet juridique susceptible d’entrainer une mesure privative de liberté. Dit autrement, rien ne permet en l’état actuel de notre droit de faire le lien entre une notice rouge et une retenue policière ou une incarcération. Seule une loi pourrait tenter de conférer à des informations contenues dans un fichier la même valeur qu’un titre de détention comme l’est, par exemple, un mandat d’arrêt. Bien que la plupart des conventions d’extradition, qu’elles soient bilatérales ou multilatérales, prévoient le mécanisme de l’arrestation provisoire et qu’en vertu de l’article 53 de la Constitution, les traités ne peuvent être ratifiés ou approuvés que par la loi, ces dispositions ne sauraient corriger l’absence de consécration légale des effets des notices rouges dans la procédure pénale française. En 2013, la Cour de cassation n’a pas hésité à écarter l’application d’un texte règlementaire, en l’espèce l’article D48-5 du code de procédure pénale issu du décret n°2004-1364 du 13 décembre 2004, qui prévoyait l’interruption de la prescription de la peine par les actes et décisions du ministère public, en ce que ces actes et décisions sont du ressort de la loi[7]. Avant cette première tentative du pouvoir règlementaire, aucune interruption de la prescription de la peine n’était prévue, si bien que les fugitifs pouvaient, sans l’assistance d’un praticien du droit, compter le temps depuis leur condamnation, à l’ombre de la justice, avant de refaire surface. Rien n’empêcherait donc aujourd’hui les juridictions françaises d’en faire autant au sujet des arrestations préventives[8] et provisoires lorsqu’elles reposent exclusivement sur la diffusion d’une notice rouge.
Outre la violation du domaine de la loi, la détention arbitraire est encore plus évidente lorsque la publication de la notice rouge émane d’un Etat qui n’adhère pas à la convention européenne d’extradition du 13 décembre 1957, ou lorsque l’individu est recherché par un Etat qui n’a pas signé de convention bilatérale d’extradition avec la France. Dans ces deux cas de figure, la France ne se contente pas de l’existence d’une notice rouge pour asseoir une arrestation provisoire, elle exige, en sus, la réception d’une demande d’arrestation provisoire par la voie diplomatique, distincte, donc, du signalement dans le système d’information Schengen (SIS) ou Interpol. Dans cette hypothèse, l’individu se verra donc privé de liberté, en dehors de toute base légale, fût-elle réglementaire, dans le délai qui s’intercale entre l’interpellation de la personne et la réception de la demande d’arrestation provisoire. Le Professeur REBUT fait également ce constat dans son ouvrage de référence en relevant : « Il s’ensuit qu’aucun texte ne semble fonder la privation de liberté pratiquée pendant le délai séparant l’interpellation d’une personne faisant l’objet d’une notice rouge et la réception de la demande d’arrestation provisoire des autorités étrangères ayant émis cette notice rouge[9] ». Ce raisonnement vaut, selon nous, tant pour la phase qui suit immédiatement l’interpellation, l’arrestation préventive, que pour les arrestations provisoires proprement dites. Ainsi, tant que l’intéressé ne se voit pas notifier, dans un court délai, le mandat d’arrêt étranger ainsi que les informations relatives à l’arrestation provisoire prévues par l’article 696-23 alinéa 3, il devrait être considéré comme arbitrairement privé de liberté. La situation est d’autant plus incongrue qu’aucun contrôle judiciaire de la privation de liberté ne permet de corriger ce vide juridique.
L’ABSENCE DE CONTRÔLE DU JUGE PENDANT UN TEMPS INDETERMINE
Il est très rare qu’un Etat se préoccupe de faits de nature infractionnelle lorsque ceux-ci ne sont pas commis sur son territoire, les autorités du pays préférant généralement et légitimement concentrer leurs efforts sur le traitement des infractions commises sur leur sol. C’est donc le plus souvent fortuitement, à l’occasion d’une interpellation pour des faits distincts, que la mise en œuvre d’une procédure d’extradition est envisagée, après vérification de l’identité de la personne et consultation du fichier des personnes recherchées. De sorte que l’individu se voit privé de liberté dans un contexte d’impréparation, le temps que le pays requérant transmette les informations mentionnées à l’article 696-23 alinéa 3 du code de procédure pénale[10], aux autorités françaises. Bien qu’aucun formalisme ne soit exigé, cette transmission peut prendre plusieurs jours durant lesquels l’intéressé ne pourra pas utilement être présenté au procureur général, ni au premier président de la Cour d’appel, comme le prévoit l’article 696-23 du code de procédure pénale modifié par la loi n°2011-392 du 14 avril 2011. De sorte que l’individu dans les premiers temps de la procédure est retenu policièrement ou même éventuellement détenu en dehors de tout cadre légal. Car l’article 696-10 du code de procédure pénale relatif à la procédure d’extradition ne trouve à s’appliquer ni dans la phase d’arrestation provisoire[11], ni, et encore moins, dans la phase qui précède celle-ci. Or, cet article prévoit deux garanties procédurales essentielles, dont sera privée la personne interpellée : la présentation de la personne appréhendée dans les 48 heures devant le procureur général territorialement compétent[12] et l’application des articles 63-1 à 63-7 relatifs à la garde à vue. La présentation au magistrat du parquet puis à un magistrat du siège dans un très bref délai répond à une exigence constitutionnelle, celle de l’article 66 de la Constitution relatif à la protection de la liberté individuelle[13] et de la jurisprudence du Conseil Constitutionnel sur l’autorité judiciaire gardienne de la liberté individuelle. Cette exigence est aussi requise par l’article 5 de la Convention Européenne des Droits tel qu’il est interprété par la Cour Européenne des Droits de l’Homme[14]. L’individu se trouve donc privé de liberté sans droit ni titre pour une durée indéterminée dont le terme dépendra des diligences des autorités de l’Etat à l’origine de la notice rouge. En effet, aucun délai n’est prévu pour obliger le procureur général à saisir le premier président de la Cour d’appel qui n’est à son tour pas contraint de rendre à bref délai une décision qui, en tout état de cause, ne semble pas pouvoir pallier les carences de la loi et l’absence de titre de détention étranger. Au demeurant, on voit mal sur quelle base le premier président de la Cour d’appel pourrait être saisi tant que la demande d’arrestation provisoire n’est pas effective[15]. Si l’article 696-23 alinéa 2 prévoit le déferrement de la personne objet de la notice rouge devant le procureur général, puis devant le premier président de la Cour d’appel, d’une part, aucun délai ne les oblige, et d’autre part, cette présentation ne semble ni possible ni souhaitable tant que la demande d’arrestation provisoire n’a pas été transmise aux autorités compétentes. Le sort de l’étranger dans la phase préalable à l’arrestation provisoire est d’autant plus critiquable que l’article 695-27 du code de procédure pénale relatif à l’exécution du mandat d’arrêt européen prévoit quant à lui que « toute personne appréhendée en exécution d’un mandat d’arrêt européen doit être conduite dans les 48 heures devant le procureur général territorialement compétent ». Le même article prévoit en outre que « Pendant ce délai, les dispositions des articles 63-1 à 63-7 sont applicables », ce qui crée une différence de traitement contestable voire inconstitutionnelle car disproportionnée, selon que la personne est privée de liberté dans le cadre d’une arrestation provisoire ou en exécution d’un mandat d’arrêt européen.
De nombreuses voix se sont récemment élevées pour contester l’opacité des conditions dans lesquelles les notices rouges sont publiées par l’organisation Interpol ou pour critiquer la procédure mise en place devant la Commission de Contrôle des Fichiers d’Interpol (CCF) tendant à leur suppression. La possibilité de déposer à tout moment une demande de mise en liberté devant la chambre de l’instruction[16] n’est pas de nature à remédier à l’ensemble des problèmes juridiques que posent les notices rouges ? Le contentieux classique de la détention ne semble pas être le cadre adéquat en ce que, d’une part, une demande de mise en liberté apparaîtra facilement prématurée à ce stade de la procédure et, surtout, inadaptée dès lors que la situation aura très vraisemblablement cessé au moment où la chambre de l’instruction sera amenée à statuer. On sait en outre que la validité de la procédure d’extradition ne dépend pas, en l’état de la jurisprudence[17], de la régularité de l’arrestation provisoire. Dans ce contexte, il se pourrait que le risque pénal de détention arbitraire pour les acteurs de la chaîne pénale soit pour l’heure la voie la plus efficace en vue de contenir concrètement les atteintes aux libertés individuelles qui résultent de l’utilisation parfois abusive des notices rouges, jusqu’à l’éventuelle intervention du législateur.
[1] Articles 432-4 à 432-6 du code pénal
[2] Circulaire n° CRIM 98-7 F5/31-07-98 du 31 juillet 2008 que mentionne D. Rebut dans son Précis de Droit pénal international, §338, 4e éd., 2022
[3] CE, sect, 12 juin 2020, GISTI, n°418142
[4] L’article 230-19 du code de procédure pénale ne vise pas « les mandats, ordres et notes de recherches » émanant des juridictions étrangères ni les fichiers tenus par Interpol
[5] La question ne se pose pas pour l’exécution d’un mandat d’arrêt européen qui ne reconnaît pas le mécanisme de l’arrestation provisoire
[6] Cass. Crim. 15. sept. 2004 n°04-833.882 P
[7] Cass. Crim. 26 juin 2013, n° 12-88.265 P
[8] Le terme d’arrestation préventive est utilisé ici pour distinguer cette arrestation de l’arrestation provisoire proprement dite laquelle ne débute qu’à réception par le parquet général des informations requises par la loi.
[9] D. Rebut, Précis de droit pénal international §338, 4e éd., 2022
[10] La demande d’arrestation provisoire doit comporter un bref exposé des faits mis à la charge de la personne réclamée et mentionne, en outre, son identité et sa nationalité, l’infraction pour laquelle l’extradition sera demandée, la date et le lieu où elle a été commise, ainsi que, selon le cas, le quantum de la peine encourue ou de la peine prononcée et, le cas échéant, celui de la peine restant à purger et, s’il y a lieu, la nature et la date des actes interruptifs de prescription.
[11] Cass. Crim. 15. sept. 2004 n°04-833.882 P ; voir aussi Cass. Crim. 7 avril 2009 n°09-80.703 P et Cass. Crim. 30 mars 2021 n°21-80.421 P
[12] Cass. Crim. 12 mai 2010, n°10-81.249 P
[13] Cet article dispose : « Nul ne peut être arbitrairement détenu. L’autorité judiciaire, gardienne de la liberté, assure le respect de ce principe dans les conditions prévues par la loi ».
[14] L’article 5 de la CEDH, qui s’intitule : « Droit à la liberté et à la sûreté » dispose : « Toute personne a droit à la liberté. Toute personne arrêtée a le droit de savoir pourquoi. Elle droit être jugée rapidement ou être libérée en attendant son procès ».
[15] Une fois que l’arrestation provisoire a commencé, la durée de détention est limitée à 30 jours à dater de l’arrestation, article 696-24 du code de procédure pénale, ce délai pouvant varier selon la convention d’extradition applicable.
[16] Article 696-19 du code de procédure pénale
[17] Cass. Crim. 14 nov. 1996, n°96-83.638 P ou Cass. Crim. 24 octobre 2007 n°07-85.056 P